【法科地史的埃及課】尼羅河是誰的?談尼羅河條約和爭議

by:徽徽
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本文為 地球圖輯隊 X 法科地史 Focus This 合作

作者:蔡孟翰/法律白話文運動

講到埃及,除了金字塔外,大家還會想到什麼呢?應該會也包括尼羅河吧。

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連接埃及過去與現在的尼羅河是全世界最長的河流,也是一條流經蒲隆地、盧安達、坦尚尼亞、烏干達、肯亞等國的國際河流。

Photo: Michael Gwyther-Jones

大家都知道尼羅河孕育了埃及古文明,至今尼羅河依舊是埃及人的重要命脈,超過90%的埃及人居住在尼羅河沿岸。尼羅河是全世界最長的河流,全長將近6700公里,流經包括蒲隆地、盧安達、坦尚尼亞、烏干達、肯亞、薩伊、蘇丹、南蘇丹、衣索比亞和埃及等許多國家,屬於所謂的國際河流,更有1.6億人口依靠尼羅河為生。

不知道大家前陣子是否有注意到中國在湄公河上游興建的水壩導致下游流域乾旱,進而引發下游國家抗議的新聞呢?各國使用有限的國際河流資源引發爭議,會發生在湄公河,類似的情況當然也難免會發生在流域更廣、流經更多國家的尼羅河,由於非洲更為乾旱,人們對河流的仰賴度更高。近年來,衣索比亞計畫在境內的尼羅河上游興建大型水庫,引發埃及的不滿。

那這樣的問題應該如何處理呢?

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尼羅河有兩條主要支流:源於東非赤道附近的白尼羅河和源於衣索比亞的青尼羅河,兩條支流匯聚於蘇丹共和國的首都喀土穆,然後一路往地中海而去。

Photo: Hel-hama
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自古以來,尼羅河就是沿岸國家重要的水資源,人們可以利用尼羅河運輸、灌溉、捕魚等,也會因為利用而引發衝突。

Photo: Special Collections Toronto Public Library

國際上有關水的法律?

如果講到跟水有關的國際法,或許大家比較熟悉的是國際海洋法。不過學術上所稱的「國際水法(international water law)其實不包括海水,而是專門在處理跨國的淡水資源的國際法,包括地面水的國際河流、國際湖泊,以及地下水等等,聯合國針對這些淡水資源以「國際水道」予以統稱。而流經兩個或多個國家的河流,也就是國際河流,就是國際水法的管理範疇。

由於國際河流沿岸的國家(國際條約稱為「水道國」)可以利用河流進行航行運輸、灌溉、漁業、民生所需、發電等等,因此水道國之間也可能因為河流的利用而引發衝突,最常見的處理方式就是透過國家之間簽訂條約的方式,找到彼此利用水資源的平衡點。

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要怎麼避免水道國彼此間的搶水衝突,考驗各國折衝樽俎的協商智慧。圖為流經埃及首都開羅的尼羅河一景。

Photo: Dennis Jarvis

歷史上早在西元前2500年,兩個蘇美爾城市簽訂了第一個有關水的協議處理有關底格里斯河的糾紛,而目前現有的有關水的國際條約約有150項水資源條約。即便如此,在過去的50年中,國際上仍然有超過三十起的武力爭端是因為水的紛爭而發生的。

有關國際水道規範最重要的公約是聯合國1997年通過,2014年生效的《國際水道非航行使用法公約》。此公約彙整了實質性和程序性的國際習慣法,規範國際水道的使用和保護。不過此公約只有36個締約國,大多數國家,包括與國際水道相關或在國際社會影響力較高的國家,都未批准。而國際河流的水道國之間往往還是會另外針對該河流另外簽訂一個專門條約。例如上述的湄公河,柬埔寨、寮國、泰國和越南自1957年以來就成立湄公委員會進行合作,並在1995年簽訂了《湄公河流域持續發展合作協定》,約定各國合作促進湄公河的持續發展,針對開發和管理進行合作,防止河道國使用和開發河流而導致他國的經濟損失、環境破壞和利益分配不均。

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Photo: Squirrel_photos

尼羅河條約的發展

在英國還對非洲殖民統治的時期,英國就曾經和法國、義大利等其他非洲殖民的宗主國就尼羅河的使用進行協議。在1929年,英國代表其殖民地蘇丹、肯亞、坦尚尼亞和烏干達,和獨立後的埃及之間簽訂了條約,處理尼羅河使用的問題。該條約中授予埃及對尼羅河上游工程的否決權,也就是沒有經過埃及同意,其他水道國不能在尼羅河上游施作工程,應以最大程度地減少對水流入尼羅河的干擾。

1959年,埃及與獨立後的蘇丹另外簽訂了新的雙邊條約,處理尼羅河水資源分配,加強1929年英國埃及尼羅河條約的規定。1959年的條約提高了埃及和蘇丹的水分配量,埃及對尼羅河的分配水量從480億立方米增加到555億立方米,蘇丹的分配水量從40億立方米增加到185億立方米,剩下的100億立方米用於滲漏水和蒸發;如果尼羅河的水量增加,增加的量由兩個下游河岸國家(也就是埃及和蘇丹)平均分配。1959年的條約和1929年的條約一樣,沒有分配水量給其他河道國。

之後隨著上游人口增加、經濟發展,其他水道國對河流使用的需求增加,但埃及仍然要求其他國家尊重1929年和1959年的條約約定,且沒有經過埃及的同意,就不能在尼羅河上游建設,甚至揚言開戰以保障這些權利。其他國家當然不願接受,因為他們不是締約國而不會受到條約的拘束,甚至國家只要涉及尼羅河的建設發展,都要經過埃及同意,根本侵害到國家主權。

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2019年11月6日,美國總統川普(Donald Trump,中)、美國財政部長梅努欽(Steven Mnuchin,右一)、蘇丹外交部長阿卜杜拉(Asma Mohamed Abdalla,左一)、埃及外交部長舒克麗(Sameh Shoukry,左二)、衣索比亞外交部長安達爾加丘(Gedu Andargachew,右二)會面商討衣索比亞興建的「大文藝復興水壩」事宜。

Photo: The White House

1999年,除厄利垂亞擔任觀察員外,九個尼羅河沿岸國家簽定了《尼羅河流域倡議》(Nile Basin Initiative, NBI),以加強在尼羅河流域利用的合作,水道國之間並開始致力於發展治理尼羅河流域的永久性法律和架構框架。2010年,坦尚尼亞、衣索比亞、肯亞、盧安達、烏干達、蒲隆地等上游國家計畫簽訂合作框架協議,就尼羅河的治理提出公平分配的概念,不過就在多數國家都簽署完成後,埃及和蘇丹又跳出來堅持自1929年以來所享有權利應該受到保障,並拒絕簽署。因此尼羅河至今都沒有如湄公河有河道國組成的委員會。

2011年,衣索比亞總理宣佈要在尼羅河主要支流之一青尼羅河(Blue Nile)興建大文藝復興水壩(the Grand Renaissance Dam),水壩可容納超過700億立方米的水量,幾乎等於尼羅河年流量的一半,如果水壩滿水勢必將減少尼羅河的流量。當然也引起埃及的抗議,也因為流入埃及的水有80%以上來自藍尼羅河。埃及、衣索比亞和蘇丹於2015年達成協議,重申要公平分享尼羅河的水資源,但並沒有觸及過去尼羅河條約的地位。

目前水壩已經完成80%了,這兩年埃及、蘇丹和衣索比亞三國持續協商水壩的運用方式,美國總統川普也居中協助協商。雖然埃及和衣索比亞針對水壩議題的關係已經緩和許多,沒有那麼緊張了,但是到2020年6月底為止,各國之間都還沒有協商出一個明確的結論。

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目前,尼羅河的搶水大戰尚未落幕,水道國間主要還是透過政治協商的方式來處理尼羅河的水資源分配問題。

Photo: Squirrel_photos

回頭談談國際法

相信讀者讀到這裡,應該很清楚尼羅河問題的根源是來自於1929年的條約吧。當時殖民地的宗主國英國和埃及所簽的條約,到底會不會拘束這些國家呢?這個會涉及到國家繼承的問題。多數獨立的殖民地國家認為,宗主國在殖民期間因為沒有讓人民參與締約的過程,因此國家獨立後,不會承擔在殖民時期宗主國所簽條約下的義務。而依據《維也納條約法公約》的規定,條約未經第三國的承認,不會對第三國創設權利或義務。因此,衣索比亞等上游國家,或許可以主張不受1929年條約的拘束。

當然上游國家也不會因此就理所當然,可以在自己的領土內把國際河流的水截光,不給下游國家使用。《國際水道非航行使用法公約》就試著為上下游國家找到平衡,確認上游水道國可以在領土內公平合理地使用國際水道,同時也應該防止對其他水道國造成重大損害。學者也認為國際水法部分規範已經發展成國際習慣法,各國不論是否有簽條約,都有遵守義務。包括水道國有義務對國際河流合理和公平使用、防止傷害他國、保護生態系統,以及上游水道在使用水道時有通知、諮詢、合作、告知下游水道國的義務。

尼羅河爭議的歷史背景,或許要讓埃及願意簽新條約、放棄1929年條約的特權,恐怕不容易,現階段主要還是透過政治協商的方式處理尼羅河水資源分配,這幾年衣索比亞的水壩應可以完工,我們可以持續關注後續的發展。


 

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