歐盟想保護森林,為什麼引起各國反對?《反毀林法》恐將推遲一年上路

11月24日,於亞塞拜然舉辦的第29屆聯合國氣候峰會(COP29),歷經漫長又緊張的談判後終於落幕。儘管近年極端氣候災害頻傳,來自環境的重大危機近在眼前,然而,在各國交雜的經濟利益下,推動任何氣候法案、協議,卻是年復一年地充滿各種阻礙。

推動氣候行動的種種艱難,在歐盟的氣候新法上也同樣可見。2023年,歐盟通過《歐盟防止毀林法規》(EU Deforestation-free Regulation, EUDR),並宣布從2024年12月30日起正式實施。在這項法案中,歐盟希望藉由控管商品的產地,防止有人為了種植商業作物破壞森林

不過,這項領先全球的法案,自從問世來就受到多方反對;今年年中,在法案即將上路之際,更收到來自歐盟內部與世界各國的阻止,例如美國、德國等大國,都要求法案晚點再上路;東南亞、南美與非洲諸國,則指責這項法案「具歧視性、懲罰力道太強」。

來自內外多方的強烈反對下,歐盟執委會最終於今年10月初,提案推遲法案上路。

究竟這項法案規定了什麼?為什麼會受到各方的強烈反彈?難道所有人都不希望保護森林、同意大肆砍樹嗎?本文邀請美國杜克大學(Duke University)環境管理碩士、曾任地球公民基金會倡議專員的蔡佳昇,帶領小隊員們一起了解「歐盟反毀林法案」究竟是什麼!


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歐盟官員:反毀林法先緩緩

今年10月2日,歐盟執委會(EU Commission)提議將《歐盟防止毀林法規》(以下簡稱EUDR)的實施延後一年開始。大型公司遵守該法律的新截止日期,從原本的今年12月30日,延後至為2025年12月30日;較小的公司則延到2026年6月。

毀林是僅次於化石燃料燃燒的第二大氣候變遷原因。據聯合國糧食及農業組織(FAO)估計,1990年至2020年間,全球損失了4.2億公頃的森林,這一面積大於歐盟27國現在的面積。直到現在,全球每年仍持續損失1,000萬公頃的森林土地,且九成來自農牧業擴張。

世界自然基金會(World Wide Fund for Nature,WWF)更發現,歐盟是毀林貢獻第二大的全球經濟體。如果歐盟完全禁絕其境內相關產品的毀林成份,預計將減少16%的毀林面積,以及每年3千2百萬噸的碳排放,相當於8.2座燃煤電廠一年的排放量。

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本產品製造過程,沒有任何一棵樹受到傷害

EUDR是一項旨在防止歐盟進出口導致毀林和森林退化的產品的貿易法令。它將禁止貿易商交易從剛砍完樹的土地上取得的七種商品,包括咖啡可可、大豆、牛肉、棕櫚油、橡膠和木材,以及以其為原料再加工的產品。

該法律要求,所有大型貿易商都必須「盡職調查」(Due Diligence),提交報告證明其供應鏈不涉及毀林。該法案於2022年12月在歐盟議會和理事會通過後,在2023年6月29日生效,原訂在2024年12月開始實施。

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各大貿易商不只要做「盡職調查」,相關紀錄還必須公開供大眾檢驗。EUDR要求,所有參與歐盟市場的大型貿易商、供應商, 必須對每種產品進行毀林風險評估,並實施相應策略,降低其毀林可能性。

此外,還須繪製原料供應鏈地圖,細緻程度需達到每項原料來自哪一吋土地,並確認該土地在2020年後是否曾經是森林。最終,貿易商與經營者必須保存並公開其「盡職調查」紀錄至少五年。

企業在做,政府公民都在看

這樣的措施,讓企業必須準備好面對來自歐盟國家及公民的不定期查核。EUDR規定,歐盟國家有執行抽查的義務,且原則上不得提前通知。且各國有權根據毀林風險高低、查核結果,祭出時間不等的禁止進口措施。

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公民團體也得以根據EUDR向主管機關、供應商,提出有根據的擔憂(substantiated concerns),要求行政、司法機關介入調查。如果相關從業者經司法證實,真的交易了來自毀林地區的產品,各國政府可以沒收相關收入,並處以該公司年度營業額4%的罰鍰,甚至被禁止進口。

要多做調查,還多一項理由被大眾放大檢視、被處罰,可以想見以營利為主要目的的企業會排斥這項新措施。但此次反彈者所持的主要理由,倒不是不願意做,反而都強調是替小農、歐盟消費者發聲,要求更長的時間進行準備。

可能造成小農與森林的互相傷害

自從2022年12月該法案通過以來,全球各地相關產業和重要生產國,其實已經有整整兩年進行準備。然而過去一年來,各國狀態猶如在悲傷五階段中:有的已經接受現實,有的則還在討價還價。

2023年8月,國際貿易中心(International Trade Centre)執行總裁帕梅拉.庫克-漢彌爾頓(Pamela Coke-Hamilton)稱,該法將帶來「災難性的非預期後果」。帕梅拉認為,如果小生產者因為成本、素養或地理位置,無法取得該法律要求的證明,將變相造成「貧窮⇄毀林」惡性循環的風險。

「(小農)一旦失去市場收購,就會失去收入,然後貧困會加劇,接著毀林也會增加,因為毀林的根源在於貧困。」

最終,大型公司可能只跟玩得起這套規則的農企業合作,帶來非預期的惡果。

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開發中國家:受害的都是我們

同時,該法律將根據國家是否具有毀林或森林退化風險,進行不同程度的查核。來自高風險地區的貨物,將有更高比例進入檢查環節。

發展中的出口大國,如巴西馬來西亞政府,因此稱此法是再次由工業發達國家制定規範,「懲罰」對氣候變遷責任最小的後進國家,鞏固既有發展不平等。

更有祕魯哥倫比亞外交官警告,此舉將加劇歐洲的古柯鹼問題,因為貧困的秘魯和哥倫比亞農民,將無法證明他們的咖啡或可可不是在毀林土地上種植的,並可能轉而種植古柯葉。

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歐盟內部也抗議頻傳

而在今年3月,歐洲農民也在布魯塞爾抗議歐盟綠色政策(Green Deal)。EUDR作為綠色政策的一部分,相當仰賴各國政府各自的執法力度,歐盟農民因此認為,此法僅將防到歐盟的君子,防不了歐盟外的小人。

約20個成員國,包括奧地利、法國、義大利、波蘭、瑞典,同時在歐盟會議要求暫緩實施,強調如在困難未解決下實施,將損害各國國內小農權益。國際上同時有美國紙業公司加入反對,甚至表示若倉促上路,歐盟的尿布、衛生紙將因此短缺。

十年前開第一槍呼籲制定反毀林法案的費恩基金會(Fern Foundation)就一直強調,此法最大的挑戰在於:

「確保可能受到該法規影響的小農,獲得他們所需的具體支持,並確保公司不會將他們擠出供應鏈。」

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早起的鳥兒依舊在

儘管反對聲浪不小,供應鏈的各個環節上,仍有許多行動者已採取動作。

例如,阿根廷烏拉圭已經追蹤牛隻超過15年。而作為世界最大可可出口國之一的迦納,目前已經由政府出資,製作出標有120萬個可可小農經緯度的地圖。該機構表示,今年年底就可以開始標出迦納所有可可豆「從農場到港口」的路徑。

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▲迦納政府與歐盟國家合作,推出可可的生產追溯系統。

象牙海岸政府,則努力向農民發放可追溯身份的電子票卡,允許他們以電子交易,減低加諸生產者的行政負擔同時增加交易透明性。

迦納、象牙海岸、印尼和巴西,都有小農團體發信向歐盟表達支持,表示樂見政策如期上路。巴西小農的信中更提到,違法毀林者將因為無利可圖,減少對森林周遭社區的侵擾。但這些小農也都同時訴求,歐盟應提前評估並定期監測反毀林法案對小農的影響,並適時提供技術輔導與財務協助。

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▲來自巴西的原住民運動領袖艾利安(Eliane Xunakalo)和迪納瑪姆(Dinamam Tuxá),今年3月前往歐盟,表達對EUDR上路的支持。

而雀巢(Nestlé)、瑪氏箭牌(Mars Wrigley)、億滋(Mondelez)和聯合利華(Unilever)等跨國食品巨頭,也都支持這些反毀林規定。大型糧商阿徹丹尼爾斯米德蘭(ADM)則宣布,其大豆油和大豆粉的供應鏈已經準備就緒。

歐盟:意見都聽到了,我們也有在努力!

至於歐盟在配套及說明上也不是全無作為。他們甚至做了一個資訊澄清網頁,希望增加大家對新法上路的信心。

財源方面,歐盟早在2021年第26屆聯合國氣候變遷締約國大會(COP26)中,就已承諾提供開發中國家10億歐元,以促進夥伴國家森林的保護、恢復和永續管理。近年也根據不同國家情況量身打造許多協力方案

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小農輔導方面,他們強調已經有多項歐盟計畫正協助小農接軌,特別是「Team Europe」行動的「永續農業以保森林生態(SAFE)」計畫,已有6,000萬歐元挹注在小農財務和技術支持上。實施超過三十年的「LIFE」計畫也撥補了相關資源,資助護林利害相關人的培力。

國際輔導方面,則有聯合國開發計劃署(United Nations Development Programme)在這兩年舉辦多次合規講習營,幫助秘魯和越南等國建立溯源系統。

目前,延後上路的提議已在歐盟執委會投票通過,歐盟理事會(European Council)也表示支持。之後,提案將送往歐洲議會(European Parliament)談判,待議會批准、於公報上發布後才能生效。


作者/蔡佳昇

杜克大學環境管理碩士,主修環境政策與經濟,關注能源轉型與交通減碳。曾任地球公民基金會山林國土組倡議專員。台中豐原人,現居美東。

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