【地球圖書館】是誰囚禁了美國的民主？當民主威脅到特權，經濟學家長達半世紀的反撲計畫

陳愷昀 2025-02-14 2025-02-14

——本文為地球圖輯隊 X 左岸文化合作——

當歷史學家南西．麥克林（Nancy MacLean）環視21世紀的美國，他看到了令人憂心的跡象：工會力量持續萎縮、投票權遭到限縮、公共教育預算節節下降，氣候危機卻毫無對策，就連憲法解釋都明顯向右傾斜。這些現象已經超越了傳統的政治對立，一股更為激進的右翼勢力正系統性地削弱政府職能、貶抑人民需求，從根本上動搖著民主根基。究竟是什麼力量在推動這一切？

面對這個岌岌可危的民主，麥克林展開了他的探究。透過梳理諾貝爾經濟學獎得主詹姆士．麥基爾．布坎南（James McGill Buchanan, Jr.）的私人書信和大量檔案，她在《以自由之名：諾貝爾經濟學獎得主如何與右翼大亨聯手囚禁美國的民主》（Democracy in Chains: The Deep History of the Radical Right’s Stealth Plan for America）一書中，揭露了這位經濟學家如何與右翼勢力精心謀劃、步步為營。這不僅是一部描繪激進右翼知識分子的生動歷史，更是一個驚人的故事：美國的激進右翼如何從政治邊緣，一步步走向權力中心。

1950至1970年代的美國，民權運動掀起了巨大的社會變革浪潮。當黑人成功爭取投票權、工會獲得組織權、政府開始重視公共服務時，一群享有特權的白人菁英感受到了威脅。1956年，正當維吉尼亞州全力抵抗聯邦政府的反種族隔離政策之際，年輕的經濟學家布坎南向維吉尼亞大學校長承諾，他將以「新思想」來對抗那些試圖透過政府控制社會的人。

在這樣的背景下，布坎南發展出「公共選擇理論」。這套理論表面上是用經濟學的方式來分析政府行為，預設人們在政治領域中依然會自私行事、尋求私利。他們主張政府不但無法解決市場失靈的問題，政府本身反而就是問題。布坎南及其同僚宣稱多數決制度會導致政府過度擴張、侵犯少數人權益，因此主張以「全體一致同意」取代多數決原則，實質上就是要讓富人擁有否決權，藉此抵抗民主帶來的財富重分配。

這群自由放任主義者隨後發動了一場精心策劃的全國性運動。他們打著推行個人自由的旗號，透過基金會支持和政策遊說等方式，將理論轉化為具體政策。這場運動為新自由主義的興起鋪路，其影響持續至今，最終目的就是要為民主制度戴上枷鎖，掏空民主的實質內涵。

本文摘自南西．麥克林著作《以自由之名：諾貝爾經濟學獎得主如何與右翼大亨聯手囚禁美國的民主》，以下為本書摘要。

歷史學家亞歷山大．凱薩（Alexander Keyssar）寫道，「在1950年代末到1970年代初，投票權的法律基礎經歷了美國史上前所未有的大轉變。在黑人民權運動與他們華盛頓的盟友共同推進下，其他沒有合理政治代表、無法發聲的人也陸續加入，一起帶來一個又一個的改變。對此感到困惑不已的哈利．伯德參議員就曾抱怨，州政府權力和財產權論述在過去明明就能和北方企業利益相符而無往不利，如今卻擋不下種族改革的列車。有些人認為抵制蒙哥馬利公車運動是將天平推向平權的關鍵。在長達十三個月的抗爭中，黑人不分男女走路通勤之事登上了新聞媒體，他們寧願每天疲憊不堪地走上數英里，就是不能接受阿拉巴馬的市公車系統帶給他們的恥辱，這些新聞撼動了數百萬白人走出舒適圈。同樣撼動人心的還有年輕的馬丁．路德．金恩牧師，他辯才無礙的演說和抗爭到底的決心，以及1960年開始靜坐抗議的大學生們的勇氣。

國會和法院被公民催促以全新的眼光看待這一切。民權組織、工會以及民間團體長久以來持續譴責人頭稅，認為這形同要求人們花錢買自己的選票。1964年，《美國憲法第二十四條修正案》通過，從此禁止在聯邦選舉中，以人頭稅作為投票門檻。兩年後，1966年，最高法院聽審哈珀訴維吉尼亞州選舉委員會案（Harper v. Virginia Board of Elections）。出身貧窮的威廉．道格拉斯（William O. Douglas）大法官說，富裕程度或是能否支付費用「不適於用來判斷某人是否有理智能力參與政治程序」，並裁決「投票權太寶貴了、太基本了，不應該施加太多負擔或條件限制」。從此州層級的選舉也不受人頭稅限制。

1962年，在貝克訴卡爾案（Baker v. Carr）及雷諾茲訴辛氏案（Reynolds v. Sims）兩案的裁決中，最高法院終止了州政府長久以來操縱議員席次的手法，最高法院認定，依照人口普查資料顯示偏溫和派的都市和郊區人口成長較多，過去卻是無視實際普查數據，把席次不成比例的分配給保守派的鄉下地區。地方官員會這樣做的原因無他：這樣一來，就能利用席次優勢，在投票時壓制溫和務實派的公民，阻擋他們對改善政府提供的公共服務的要求——像是開拓道路、建設學校、公費醫療設施。如今最高法院已經對此做出裁決，州政府就必須依照「一人一票」的原則分配民意代表的席次。隨後其他相關案件及法令也接踵而來，涉及了公共設施的使用權，到禁止就業歧視的法律。

另一個版本的故事：從這些社會底層手上奪回往日榮光

對於現在的我們來說，大部分的人都會認為這段歷史就是在矯正長久以來的錯誤，這涉及法治社會中最基本的公平待遇原則。而且一樣重要的是，從前南方的情況，讓我們看到絕對的權力讓人絕對地腐化。如果財產權幾乎不需要讓步於其他類型的權利，即使在其他人受到嚴重的不平等待遇（像是黑人青少年只能就讀屋頂是瀝青油紙鋪設的學校），而且他們受害程度遠超過資產階級會受到的損害（多繳一點稅金）的情況下也一樣，那麼原本在一開始是更為保護財產權的體制，就會逐漸變成只保護財產權而其他什麼都不管的體制。確切地說，這個體制只保護白人資產階級的財產權。

不過，不管是當時或今天，對於另一部分的人來說，這段故事都有另一個版本，它不被視為進步，而是被視為一個失敗的故事。在這些人眼中，這個故事是在說：

民權時期（the civil rights era）以及更之前的新政時期（the New Deal era），多數群眾不經少數白人菁英的同意，奪走他們認為是美國原本就承諾給他們的東西——財產權的保障。這些累積了巨額財產的人，通常相信美國在成為一個偉大國家的過程中，他們是最功不可沒的一群人，也因此，更加深了他們感受到的背叛感。

如今，社運人士與站在他們那邊的政府盟友，還將這些人說成是社會毒瘤，這簡直就是在傷口上灑鹽。以現實來看，過去被資產階級貶低為社會底層的人，不再願意依照他們的遊戲規則而屈居下位，他們提出比較公平的規則來取代舊規則。隨著自由擴張到其他人身上，受到挑戰的這些人發現，他們所熟知的自由和權力受到充分的抑制。其中某些人就決心要從這些社會底層手上奪回往日榮光，這些人想到的辦法就是：醜化帶給社會底層勝利的社會運動、重鑄政府官員修訂法令的動機、質疑社會底層的改革當中的價值觀。

「我要從內而外擊垮這個利維坦國度。」

為了達到這個目的，詹姆斯．布坎南在維吉尼亞大學研究中心的主要金主：威廉．沃爾克基金會在1958年九月送了一個博士後研究員過去支援他，雖然這當中仍有一些小問題：被派來支援的人沒有經濟學博士學位，也沒打算要拿。但是他擁有對於他們共通的思想背景而言更重要的東西，也就是開啟革命計畫的始祖——路德維希．馮．米塞斯對其工作的支持，當時他正在從事對政府官僚體制的批判性分析。他的名字叫高登．杜洛克（Gordon Tullock）。他看上去就是個典型的美國男人，自稱是成長在一個「堅定的中西部保守」家庭，全家「痛恨羅斯福」。杜洛克是個直言不諱的人。比方說，他就大方承認他「既沒上過更沒教過任何基礎經濟學的課」。但是他認為，正因如此，他能夠「站在完全沒有偏見的客觀立場」去斷言「他們學錯了」。

布坎南和杜洛克就此湊成絕配冤家。布坎南是生產力非常高的學者：拂曉醒來，不久後就會開始伏案研究，幾乎不會在離家之後十二小時內回到家——在他一手教出來的研究同僚觀察當中，他是「永遠在工作」的人。相較之下杜洛克與布坎南天差地遠，總是振振有詞說個不停，不依循傳統的方式行事，「看起來總是沒在工作」。當布坎南的書桌上研究資料「堆得像隨時都會雪崩一樣高」，杜洛克的桌面乾淨得像是他的冷笑。更不用提寫作風格的差異，終身未婚的杜洛克，在某個學生眼中是一個「反覆無常地」愛寫什麼就寫什麼的人。幾乎沒有人要找當他指導教授，某個學生就開玩笑說，因為「他的行為實在當不上別人的榜樣」。但是，一個每週工作六十小時的人配上一個在學術領域間跳躍來去的人，兩人竟意外地有種相輔相成的奇效。漸漸地，布坎南和杜洛克成了彼此最珍視的評論者。不只如此，更重要的是共同使命讓他們變得難分難捨：他們要盡可能挑出政府的毛病，藉此保護市場（和財產）不受一般民眾（也就是大多數人）的干預。

「我要從內而外擊垮這個利維坦國度。」杜洛克是這樣向沃爾克基金會誇下海口的，他想要證明：公共官僚體系本身的特質，就會讓政府官員難以達成他們宣稱要達成的目標。當時其他政治光譜上不同位置上的美國人，也開始對他們社會中日漸壯大的官僚體系有所保留、有所質疑，從1955年改編為電影的小說《一襲灰衣萬縷情》就在針砭沉悶的企業文化，到1962年學運團體「學生爭取民主社會聯盟」（SDS）提出的〈休倫港宣言〉所呼籲的參與式民主，都是在反映這一點。維吉尼亞大學團隊與眾不同的地方在於，他們決心要針對政府本身挑出問題。從來不曾懷疑自己的杜洛克宣誓：「我很確定，我能證明我們現有的官僚體制根本就沒有能力做到他們宣稱要做的事。」難怪這個信奉自由放任主義的重要基金會這麼疼惜他，畢竟只要他能成功，其破壞性甚至會遠遠超過芝加哥學派擁戴自由市場的效果。

當「多數決」遇上利益政治

在接下來的幾年間，布坎南與杜洛克兩人合著了《同意的計算》（Calculus of Consent）一書，對當時的經濟學來說跨出了一大步。一如該書副標「立憲民主的邏輯基礎」所示，這本書著墨於政治理論，幾乎沒有在討論標準的經濟問題。他們的重點放在政治程序上，認為政治人物應該要被視為理性的普通人，他們也會以自己的利益作為決策的最高準則（也就是贏得下一次選舉）。兩人合力在書中重新打造「共同財貨」和「公眾福利」的定義，他們將這些說成是煙霧彈，用來掩護試圖利用政府中飽私囊的官員和與他們勾結的人。布坎南和杜洛克認為，只要去研究任何一個社會中的憲法，你就能發現其中有許多誘因和限制，形塑了所謂的人民公僕的行為以及他們口中為公眾利益著想的政策與其結果。

為了證明所言不假，他們列出認定的關鍵問題，然後在自身的假設下，以唯有這樣才能合理的方式自問自答。其中，他們就問：在社會景氣的時期，既然已經不用刺激投資了，為何政府支出仍持續節節高升？

他們認為，唯一的解釋是：在多數決的原則下來分配資源，就會鼓勵選民組織成團體，不論稱作「特殊利益團體」或是（對政府的）「壓力團體」，都是為了在制定政府計畫的過程中追求特定「利益」（這個理論後來被稱為「尋租理論」）。於是，想要執政的候選人感到若要贏得選舉，自己就非得爭取這些特殊利益團體的支持不可，因此就會向眾多選民團體承諾保障他們的利益。

白話一點說就是：由於政治人物不會自掏腰包，只要這麼做符合自己的利益，他們就會從第三方的納稅人身上拿錢用於自己的私利分配。

更糟的是，這套體系還鼓勵同樣導致揮霍預算的「投票交換」（logrolling）。為了要獲得同儕的支持，民選官員會進行投票交換，也就是會對彼此說：只要你支持我的提案，我也會支持你的提案（同意你要的預算）。由於這些預算是由官僚機構執行，行政官員也有誘因讓這筆錢持續周轉，因為花出去的錢愈多，管理的人就益發重要，他們的權限就更可能擴大。

你可能會發現，當今億萬富翁投注巨資，打造各種腳鐐來箝制民主的作法，就是從這裡開始的。《同意的計算》認為：簡單多數決容易導致「公部門過度投資」。布坎南和杜洛克認為，選民團體、政治人物、政府官僚三方結盟後，公部門得以藉此自肥，他們合力將大部分的財政負擔透過「差別稅率」強加在少數人身上，或乾脆債留子孫。他們進一步斷言，這種病態的症候群不只會侵犯少數人的利益，也會壓抑私人資本的累積和投資，因此將會導致經濟發展停滯。這個結論敲響了警鐘。現存的法規當中「沒有任何有效方式能限制」會被投入公庫的資源，即使這些錢「留在經濟的私領域流通會更有生產力」。

有趣的是，這些結論純粹由抽象的思考當中得來，而非來自任何政治實務的研究。確實，就算是認同他們的科學家，也難免會說維吉尼亞學派的「最大缺陷就是無法為他們的新理論提出實證的佐證」。然而，即使缺少證據，也阻止不了布坎南和杜洛克提出他們心目中的唯一解：截斷金流、改變誘因。多數決的規則不該被當成不可侵犯的聖牛。它只是各種可能的決策方式當中的一種，而且也稱不上是個理想法則。這種法則常常會侵犯少數族群的自由，畢竟總會有些不甘不願的公民會受制於此，得要配合達成別人的目標。布坎南和杜洛克堅持，任何能夠將州政府納為己用的集體力量，在「自由人構成的社會」中都是不合法理的。唯一真正公平的決策，而且能「在可接受的範圍內，限制某人對他人（政治上）的剝削」的方式只有全體一致同意原則：讓每一個獨立個體都有否決權，能夠拒絕他人提出的方案，如此一來，就不會有多數強迫少數的情形。

他們主張，只有獲得全體一致同意的措施，才能被說成是「公共利益」。

他們給自己提出來的新方法一個簡短的名字：「公共選擇理論」，以區隔其他經濟學分析方法，他們將焦點放在市場以外的決策過程——最主要就是政府決策過程。雖然這套工具也可以用在其他地方，但是對這兩位作者來說，他們的分析有明確的政治用途（儘管他們一開始其實否認是政治用途）。它給了政治經濟學一套道德詞彙，就像是十九世紀末的美國主流說法一樣，當時財產權幾乎是神聖不可侵犯的最高權利。

兩人在書中表明，比起1960年代的狀況，他們偏好1900年代的憲政體制，這對於熟知脈絡的人形同吹響了「狗哨」。他們所指的是法律學者以洛克納訴紐約案（Lochner v. New York）和布雷西訴弗格森案（Plessy v. Ferguson）為分界點的特殊時期，在這兩個關鍵案例當中，最高法院的裁決確保了企業擁有極高的經濟自由，並且在剝奪公民權利上絲毫不留餘地，不論是勞動時數方面還是民權方面都一樣。「歷史事實」顯示，民主涵括的民眾比例一旦增加，就注定「以集體行動處理的領域與範圍會顯著擴張」，試圖追求該書作者口中「差別待遇或歧視性法律的訂定」。言下之意，民主開始會向有錢階級和企業徵較高稅率的累進所得稅制、鼓勵投資製造業或為其課收保護性關稅，以及允許勞工組織工會。一旦公民團體可以透過選舉來選出政府官員，就會選出會回應他們需求的人。該書作者對此結論道，這樣一來政府就會變成一言堂，沒有任何反對聲音。因為這會產生一個系統性問題，若要讓選舉結果保有多元性，唯一的方式就是在參與者身上套上韁繩：也就是要喚回憲政限制，有效地削弱多數決。

雖然布坎南和杜洛克認為他們這世代的政治決策似乎是一面倒向另一方，但是他們從不承認，他們想要的那套體制，也是單方面影響勞動和市場規範，以及妨礙民權和投票權。擁有最多資產的階級手握大權，透過法院來箝制代議政府，讓種族隔離在各州合法化，並阻止工薪階級的美國人爭取更多的利益，還阻礙數量不斷成長的中產階級改革者，他們試圖在所見的貪婪企業與不停索求的勞工持續對決的局面中尋求可能的中間道路。

布坎南後來解釋：「我們其實很清楚這場運動不言而喻的用意，就是要去保護美國憲法中麥迪遜建立的架構。」如果他真的這樣相信，那他可能並沒有真的搞懂麥迪遜。麥迪遜確實熱切盼望財產權受到保障，但他也同樣致力於實現持久的多數治理，同時保護到少數人的利益，但不是反過來由少數人支配。如同布坎南和杜洛克所倡議的一樣，約翰．凱爾宏也曾提出少數的否決權力，當時麥迪遜就明確表態他對此持反對立場，他認為若是「把這麼大的權力交到少數幾個人身上，讓他們凌駕多數人的意見，就勢必會推翻自由政府的第一原則，實際上也就是推翻政府」。然而布坎南也知道，只要宣稱自己的研究議題是承繼自麥迪遜、傑佛遜這些開國元勛認證的想法，他就能有效推動他的極端論點，輕易擊退其他人的批評。

後來發表在加圖研究所出版的期刊中的一篇回顧文章當中，準確地將「保障資本主義不受政府干預」的指引歸功於這本書。其實，「保障資本主義不受民主影響」可能還更恰當。

富蘭克林．羅斯福總統曾在聯邦俱樂部發表過一篇著名演講，用上「經濟憲政秩序」（economic constitutional order）這個新詞來向美國人解釋，他們組織起來努力想要找到的答案是什麼。他指出大蕭條的各種混亂，正是走向「經濟寡頭壟斷」這樣結構性變革的高峰，並進一步提出他的論點，認為在這個大企業掛帥的年代，資本主義已展現出走向自我毀滅，甚至帶著整個社會陪葬的跡象，唯一的解方就是透過憲政改革保障經濟穩定，以免陷入「無政府狀態」。布坎南的論點則完全相反，他認為代議政府正在敲詐資產階級，這將會摧毀資本主義——除非能夠不顧多數選民的意願，透過憲政改革來保障經濟自由。